The Transition of Government and its Consequences on Citizens (Gretta Chambers)

La transition du gouvernement et ses conséquences pour les citoyens

On peut considérer l’Institution d’ombudsman de deux manières différentes. La première est celle d’un organisme reconnu légalement dont le rôle est de traiter les plaintes formulées par les citoyens relativement aux institutions publiques ; l’Ombudsman agit alors à titre de médiateur de dernier recours pour un citoyen dans son rapport avec l’État ou une institution publique.

La seconde manière de considérer l’Ombudsman est de voir en lui une espèce de Robin des Bois moderne – un citoyen mandaté pour représenter et défendre les intérêts des citoyens, et ce dans les limites de la loi, mais indépendamment des intérêts du pouvoir, de la désapprobation, des règlements ou du bon vouloir des instances décisionnelles. En d’autres termes, l’Ombudsman est un médiateur qui prend le parti des citoyens.

L’analogie avec Robin des Bois n’est pas qu’une simple image pittoresque: cette approche représente l’essence de ce qui a donné à l’Ombudsman ses profondes racines, malgré sa création récente et la suspicion qui règne à son endroit dans certains milieux du pouvoir.

Dans son discours d’ouverture de la quatrième édition de la Conférence internationale des Ombudsmans, qui se tenait en 1988 à Canberra, en Australie, le directeur du Centre des affaires publiques internationales de l’Université de la Caroline du Sud, M. Gerald Caiden, soulignait combien l’idée même d’Ombudsman était ancrée dans les mentalités, mais également combien vulnérable l’incarnation de cette idée demeurait à plusieurs facteurs, dont la bureaucratisation et les limites posées à la compétence. Au dire de M. Caiden, l’Ombudsman courait également le risque que l’efficacité de ses opérations ne prévale sur l’efficacité de ses interventions ; le risque aussi d’être perçu comme une source d’exaspération pour les administrations publiques et les dirigeants d’entreprises privées et institutionnelles, plutôt que comme une force sociale et dynamique émanant de la confiance de la population. Dans ce propos véhiculé il y a treize ans, le professeur Caiden précisait que l’Institution d’ombudsman « avait dépassé l’étape où elle courait le risque d’être étouffée dans l’œuf, mais qu’elle était encore loin d’être parfaitement solide » ; il ajoutait que la pérennité de sa force résidait principalement dans « son essence morale, dans sa mission de redresser les torts commis par les instances officielles, de combattre les excès de zèle et de défendre les droits des plus faibles devant la vindicte collective. »

Ce qui était vrai à l’époque l’est toujours aujourd’hui. Après plus d’une décennie de développement, l’Institution en tant que telle est peut-être plus largement et plus profondément enracinée, mais les questions qui relèvent directement de sa mission sont encore mises en cause. En fait, la complexité croissante de nos sociétés modernes amène de nombreuses personnes à mettre en doute le caractère indispensable du rôle que l’Ombudsman est censé jouer. En d’autres termes, qui remarquerait – sauf certains fonctionnaires soulagés… – la disparition de l’Institution d’ombudsman, prise dans sa forme actuelle, dans une démocratie qui fonctionne correctement ? Les excentriques, chercheurs professionnels d’erreurs et autres personnages de même acabit seraient privés d’un cadre commode où faire valoir leurs récriminations… Les études et les chiffres démontrent que la grande majorité des plaintes visant le gouvernement et acheminées à l’Ombudsman relèvent d’un malentendu qu’il est assez facile de clarifier. Cet état de fait est souvent souligné pour prouver que l’administration gouvernementale est efficace, et qu’il est par conséquent superflu de dépenser de l’argent pour un ombudsman chargé de veiller sur l’action des gouvernements.

Contrairement au vérificateur général, le chien de garde par excellence des pratiques gouvernementales, l’Ombudsman n’a pas carte blanche pour examiner les pratiques de gestion de tous les services. Les paramètres qui régissent la liberté d’action de l’Ombudsman sont spécifiés pour chacun des secteurs où il est implanté. Cette liberté d’action varie considérablement d’un gouvernement à l’autre, d’une organisme à l’autre. Un ombudsman parlementaire ne peut traiter les plaintes visant les organismes parapublics ou les organismes publics complémentaires. Le champ de compétences de l’Ombudsman, spécifié dans son mandat, varie selon l’entité à laquelle il est rattaché. De plus en plus d’institutions, l’université par exemple, se dotent aujourd’hui d’un ombudsman. Ici encore, les paramètres qui délimitent le champ de compétences et l’autorité sont fixés à l’interne. On pourrait presque dire que le concept même d’Ombudsman a été mis en application de manières très diverses, pour des raisons très diverses et avec des résultats très divers. Le mandat pour lequel il a été créé a été dilué et à mon avis détourné en raison de la grande popularité du concept. Justice et protection pour David (le citoyen) contre Goliath (l’État). Ce qui est à l’origine d’une enquête d’un ombudsman est la requête directe d’un citoyen qui fait appel à lui pour que soit réparé un prétendu abus de pouvoir, un traitement injuste ou un refus de justice. Dans une société démocratique, personne n’oserait s’élever contre un si vertueux principe. Mais c’est en appliquant ce principe que l’Ombudsman peut devenir la victime de son propre succès. Il a le défaut de ses qualités. En s’interposant en faveur des démunis, l’Ombudsman n’agit pas – et ne peut pas le faire – contre les pouvoirs qui représentent l’assise de toute réparation d’abus, d’injustice ou de discrimination. Il ne peut que persuader, enquêter, rendre public ou encore élaborer une stratégie quelconque pour redresser des situations apparemment injustes. Le caractère imprécis et changeant des mandats de l’Ombudsman soulève d’importantes questions quant à son utilité.

Son parcours doit être soigneusement balisé, en ce qu’il doit naviguer entre Scylla – inefficacité en réclamant trop peu – et Charybde – politique d’affrontements en exigeant trop – : un passage souvent étroit. Sans la collaboration des autorités, son influence est émoussée. Et s’il n’élabore pas de rigoureuses critiques à l’endroit de ces autorités, il n’a guère plus de raison d’être. Il doit savoir manœuvrer entre ces deux rives, de sorte qu’en évitant le tourbillon de Charybde, il ne touche pas le récif de Scylla. De l’avis de certains, l’Ombudsman, ne parvient pas à imiter Ulysse qui trouva entre ces deux périls le chemin du retour. D’aucuns soutiennent même que le jeu n’en vaut pas la chandelle.

L’un des arguments qui militent en faveur du maintien de cette Institution en tant que simple symbole du pouvoir des citoyens est la conviction qu’un gouvernement démocratique et transparent n’a pas besoin de se doter d’une Institution d’ombudsman avec le prestige d’un pouvoir réel ; cette croyance s’appuie sur la conviction que seuls les plus faibles de la société ont besoin du soutien d’un ombudsman et que les programmes gouvernementaux sont plus aptes à pallier les faiblesses du système que les services d’un ombudsman quelconque. Ceux qui défendent l’idée de l’intégration des fonctions d’Ombudsman au sein même des opérations législatives et administratives d’un gouvernement, comme c’est le cas en France, s’appuient sur la théorie de l’efficacité qui veut que les dossiers soient réglés plus rapidement si les fonctionnaires et les dirigeants sont partie prenante du processus et non seulement défenseurs de leurs propres gestes.

Mais tout ceci soulève des questions quant à l’efficacité, la pertinence, l’influence, l’indépendance, le prestige, l’appartenance et le pouvoir potentiel de persuasion morale qui sont des éléments fondamentaux de la raison d’être de l’Ombudsman et qui sont à la base même de sa crédibilité.

La fonction d’Ombudsman est à coup sûr là pour rester, mais en tant qu’Institution elle est vulnérable. Elle est sujette à la banalisation résultant d’une surutilisation de l’appellation dans des contextes de grief visant des procédures non gouvernementales et relevant de situations fort éloignées de la relation citoyen-État. Elle est sujette à la marginalisation, au sous-financement et à la prise de contrôle par les autorités contre lesquelles elle a pour mission de défendre les citoyens. Elle est finalement sujette à de trop grandes attentes de la population, attentes qui dépassent considérablement son pouvoir d’action dans les meilleures circonstances.

La tension créatrice émanant du rôle de l’Ombudsman dans la société, dans son rapport avec le gouvernement ou les institutions qui le financent, doit être gérée de telle manière qu’il puisse pleinement remplir sa mission sans que celle-ci soit entravée. C’est là le défi que doit relever l’Institution d’ombudsman si elle veut assurer son avenir.

Pour avoir du poids, l’Ombudsman doit jouir d’une grande crédibilité. Et pour mériter cette crédibilité, il doit être perçu comme efficace – il doit attirer l’attention, gagner le respect du gouvernement et disposer du pouvoir de persuasion nécessaire pour influer sur les décisions gouvernementales et institutionnelles. En tant qu’incarnation de l’Institution, l’Ombudsman doit avoir à son crédit un certain nombre de succès dans ses relations avec les autorités publiques ou privées desquelles il est à la fois le sujet et le critique. Il importe de souligner qu’une grande part de la crédibilité venant de la population et du respect venant du privé dont jouit l’Ombudsman est la rigueur intellectuelle et administrative – réelle et perçue – avec laquelle il traite ses dossiers, et ce au-delà des circonstances contingentes dans lesquelles il travaille. Le danger plane toujours, dans des situations où justice et loi ne sont pas nécessairement synonymes, d’essayer d’épater la galerie pour gagner du crédit politique au lieu de traiter un dossier dans un but de justice et dans un intérêt mutuel en empruntant une voie noble. Or cette voie est rarement atteinte et jamais rendue sûre par des tactiques peu élégantes et des attitudes sans fondement et complaisantes politiquement. Ainsi, le critère premier de l’efficacité d’un ombudsman est la rigueur et la compréhension profonde des principes politiques et administratifs qui régissent ses fonctions et envers lesquels il doit s’engager. Un ombudsman qui se donnerait l’objectif de nettoyer un gouvernement qu’il jugerait corrompu perdrait son temps et ferait perdre aux autres le leur. Puisque l’Institution d’ombudsman ne peut exercer son rôle que dans une société où règne la démocratie, il lui faut croire en la transparence des processus gouvernementaux s’il souhaite que règne la confiance mutuelle qui seule lui permettra d’agir librement, et qui permettra au gouvernement de profiter de cette association. Un ombudsman peut souvent recommander des gestes que le gouvernement hésite à poser mais ne peut jamais lui suggérer d’adopter une ligne de conduite qu’il n’est pas en position d’adopter. En d’autres termes, sa crédibilité repose sur sa faculté de bien s’entendre avec le gouvernement, et non sur sa manière de s’y opposer sans compromis sur des questions où l’État ne peut se compromettre. Il y a un fragile équilibre à atteindre, et son atteinte dépend autant de la rigueur et des compétences de l’Ombudsman que des dispositions favorables du gouvernement. À cet égard, la provenance de la personne qui occupe les fonction d’Ombudsman joue un rôle non négligeable.

Je me suis référé au contexte public de l’Institution d’ombudsman, parce que c’est à partir de la relation qui existe entre les citoyens et l’État que le rôle et la mission officiels de l’Ombudsman furent pour la première fois élaborés. Et c’est dans ce même contexte que l’avenir à long terme de l’Institution se jouera. La crédibilité qui vient avec la rigueur est accrue par l’apparence d’indépendance qui rejaillit sur l’Ombudsman qui vient de l’extérieur de l’appareil gouvernemental alors qu’il n’est pas en relation directe avec l’autorité que l’Ombudsman sera chargé de surveiller.

Dans les institutions privées, il est opportun de nommer une personne qui provient du système, quelqu’un qui en connaît et en comprend la complexité administrative. Mais dans le cas de l’Institution publique d’ombudsman, le titulaire du poste sera mieux protégé des pressions inévitables qui viennent des pouvoirs politiques s’il n’est affilié à aucun parti. S’il œuvre dans des institutions privées, l’Ombudsman doit savoir faire preuve d’indépendance d’esprit en affichant une parfaite impartialité et en défendant avec rigueur le principe d’équité. Dans le secteur public, l’Ombudsman doit être perçu comme ayant dès le départ les attributs de « la femme de César » s’il veut être considéré comme un témoin indépendant.

Pour être maintenue, l’apparence d’indépendance doit constamment être consolidée par le prestige accordé au bureau d’ombudsman et à la personne qui en détient le titre. Il est dans l’intérêt de l’État et dans celui de l’Ombudsman que l’Institution jouisse d’un grand respect. Pour traiter efficacement des dossiers gouvernementaux, il doit détenir un prestige considérable en tant que voix des citoyens. Or le prestige repose sur le sérieux avec lequel la fonction est abordée ; il repose en outre sur la différence perçue entre les faits du gouvernement et ceux de l’Ombudsman. Il faut à la fois toute la rigueur de l’Ombudsman et la reconnaissance du gouvernement à l’égard de sa contribution pour bien asseoir la mission de l’Ombudsman et permettre à l’Institution de s’élever à son plein potentiel, qui est de conférer à l’administration publique un visage humain. Les bonnes relations seront toujours difficiles et délicates à maintenir. Si pour s’acquitter pleinement de sa tâche l’Ombudsman doit pouvoir agir en toute indépendance de l’État et ne pas être lié par des intérêts partisans, la fonction d’Ombudsman a toutefois des implications politiques dont il faut être conscient. Un ombudsman qui joue pour la galerie en se montrant exagérément interventionniste ou en se mettant dans une position activiste d’affront face au gouvernement gagnera en popularité mais perdra inévitablement son pouvoir de persuasion et sa réputation d’objectivité. Sa portée s’en trouvera d’autant diminuée. Le système des plaintes doit être conçu de telle sorte qu’il favorise la confiance des citoyens tout en protégeant les dirigeants d’accusations erronées, de la suspicion et d’une tatillonne mesquinerie. Marcher en équilibriste sur le mince fil qui mène au redressement des injustices dont sont victimes les citoyens exige patience, perspicacité et vision. L’opportunité des démarches qu’entreprend l’Ombudsman est le résultat du jugement de la personne en place et est conditionnée par les jalons qui lui sont assignés par sa juridiction. Plus celle-ci est vaste, plus vaste sera le spectre qui permet de juger de la pertinence de ses démarches. La personne qui jouit d’une vue globale de l’administration publique est en meilleure position pour juger si une question donnée est en rapport avec le travail du gouvernement. Deux conséquences au moins découlent d’une responsabilité non pas d’ensemble, mais limitée à un secteur restreint de l’administration publique : l’Ombudsman doit alors juger de l’effet de ses décisions sur une portion étroite du cadre juridictionnel, et le statut même de l’Ombudsman comme Institution perd de son prestige du fait qu’il se trouve divisé et ainsi écarté de l’ensemble des faits et gestes du gouvernement.

Un autre aspect relatif à la portée territoriale de la juridiction qui joue un rôle important dans la perception de l’Institution par la population est le fait que plus la juridiction est grande, plus grand sera le respect dont bénéficiera l’Ombudsman. Un gouvernement qui se dote d’un ombudsman particulier pour chacun de ses secteurs d’activités érige des fiefs indépendants les uns des autres ; l’avantage est que chacun connaîtra parfaitement son domaine de compétence ; mais il y a un inconvénient, à savoir que l’indépendance de chacun prive la population d’un chien de garde national ou provincial qui soit fort du statut prestigieux qu’une telle fonction confère. La présence d’un ombudsman ici, d’un autre là, même celle d’un ombudsman partout, banalise son importance, alors que l’Institution d’ombudsman devrait être un phénomène dynamique et démocratique dans lequel les citoyens placent toute leur confiance, et duquel les États profitent. Une exploitation judicieuse de la fonction d’Ombudsman est le critère premier qui permet de gagner la confiance de la population. Mais que l’État se montre ouvert aux plaintes des citoyens par le biais de l’Ombudsman est un autre élément crucial eu égard à l’efficacité de l’Ombudsman et à la capacité de l’Institution d’influer sur les politiques. Le pouvoir de l’Ombudsman est émoussé sans le soutien des autorités politiques et officielles, et il ne peut être efficace que si le crédit qui lui revient lui est reconnu lorsqu’il remporte une cause au nom des citoyens ordinaires et qu’en conséquence la grosse machine étatique est mise au point. Il s’impose alors comme ce qu’il doit être : un mécanisme conçu pour améliorer les relations entre l’État et les citoyens, qui prévient du coup que les erreurs s’érigent en système et ne soient pas corrigées ; il représente une voie simple et peu coûteuse pour les griefs et les plaintes et contribue à l’établissement d’un système d’arbitrage indépendant, objectif et non bureaucratisé.

Il n’y a rien de magique dans le métier d’Ombudsman ; celui-ci ne possède pas de baguette magique. Il tire son pouvoir de la confiance qu’il inspire aux citoyens et à l’État, et non dans une éventuelle menace qu’il représenterait pour le gouvernement ou même dans un réconfort qu’il réclamerait pour le commun des mortels. Il fait figure de pont entre les citoyens et l’État, un pont qui sera sans cesse entretenu et réparé s’il doit maintenir l’équilibre dans cette relation aussi vieille que le monde mais qui aujourd’hui évolue très rapidement. Il n’est pas étonnant que ce soit dans les démocraties, là où la population jouit de nombreux droits légaux et constitutionnels, que soit née l’Institution d’ombudsman. C’est d’ailleurs dans ces mêmes démocraties que l’Ombudsman est le plus considéré et qu’il est le plus à même d’accomplir sa mission de faire pénétrer les citoyens au cœur de l’intimidante complexité des gouvernements modernes. Alors que l’intervention de l’État s’accroît, et que celui-ci réglemente de manière toujours plus serrée la vie des gens, les citoyens ordinaires se sentent de plus en plus éloignés des sources du pouvoir et de moins en moins partie prenante des instances décisionnelles.

Les temps changent et l’humeur du temps influe toujours plus sur les attentes des individus. Au cours des 20 dernières années, la Charte des droits et libertés a eu un effet profond et irréversible sur la manière dont les Canadiens envisagent leurs droits individuels. Les lois sont maintenant interprétées à la lumière de la Charte. Les citoyens sont plus conscients et jaloux de leurs droits, notamment au chapitre de la question des abus de pouvoir. La notion même d’abus de pouvoir a été davantage comprise en fonction de la protection des droits individuels, par opposition à la protection des intérêts communs. Par leur droit de vote, les citoyens sont propriétaires des gouvernements démocratiques, et par leurs taxes et impôts, des services gouvernementaux. Nos systèmes juridiques et nos tribunaux échappent à la tutelle du politique ; il s’agit d’institutions indépendantes créées pour maintenir les lois du pays et assurer justice à chacun. Pourtant, les citoyens ordinaires ont de moins en moins leur mot à dire dans les décisions qui façonnent leur société. Même le système judiciaire, avec toute sa complexité, prête le flanc à la suspicion et au scepticisme. Les gens ont le sentiment que même leur environnement immédiat échappe à leur contrôle alors que les villages et petites municipalités sont fondus dans d’immenses agglomérations impersonnelles, que les mégacités s’emparent des municipalités dirigées par les citoyens et que les gouvernements sont balayés dans un processus de globalisation qui érode leur souveraineté. Les manifestations qui ont accompagné la dernière ronde des sommets internationaux, organisés dans un but de planification et de négociation d’un nouvel ordre économique, sont révélatrices en ce qu’elles se sont avérées destructrices. Outre la violence, ce que ces mouvements – à la fois variés et répandus, et protestant contre les négociation à huis clos – ont en commun, est une profonde méfiance à l’endroit du processus décisionnel des gouvernements qui ne font aucun cas des préoccupations des individus au nom desquels ils négocient. Personne n’est contre le développement économique et la prospérité, mais de nombreuses personnes redoutent le prix à payer pour une participation aveugle à la parade de la globalisation. Les citoyens ordinaires, et parmi eux nombreux sont ceux qui se sont dits en faveur du libre-échange, déclarent, dans les sondages, nourrir de sérieuses réserves à l’endroit de la globalisation, principalement en raison du fait qu’ils craignent se trouver pris dans un processus dont ils ne saisissent pas les rouages et sur lequel ils n’ont pas d’influence. Ils éprouvent en somme le sentiment d’être enfermés dans une pièce sombre sans espoir de revoir jamais la lumière du jour.

Les questions et problèmes qui surgissent de la globalisation sont certes éloignés des questions et problèmes qui font plus directement l’objet de discussions et d’examens dans le cadre de cette rencontre. Je les soulève parce qu’ils constituent un exemple à la fois extrême et dramatique de la manière dont les individus vivant dans une démocratie s’attendent d’y participer, eux qui exigent d’avoir leur mot à dire dans l’élaboration et l’application des règles qui régissent nos sociétés, que ce soit à l’échelle planétaire ou dans leur quartier. L’impression de n’être qu’un numéro dans un monde hautement impersonnel et bureaucratisé est une impression aliénante. À sa manière, modeste mais bien réelle, l’Institution d’ombudsman remet les citoyens en contact direct avec l’impersonnelle machine étatique qui dicte dans une large part les modes de vie sociaux. Le lien qu’il établit entre l’État et les citoyens est primordial. Même pour ceux qui ne sentiront jamais le besoin de recourir aux services de l’Ombudsman pour qu’il corrige un préjudice dont ils estiment avoir été victimes, le simple fait qu’il existe un recours pour les individus est en soi un symbole révélateur qui humanise une machine étatique inaccessible au commun des mortels autrement que par des barricades électroniques que l’on franchit en appuyant sur des touches qui produisent des réponses préenregistrées à d’hypothétiques et impertinentes questions.

Il est peut-être possible de faire la somme des points forts et des pièges de l’Institution d’ombudsman en réunissant la propriété et le pouvoir – la propriété du pouvoir et le pouvoir de la propriété. L’un de ses points forts est qu’en pratique elle appartient aux citoyens, et par conséquent elle jouit de leur confiance. Parce qu’il agit au nom des gens et à leur propre instigation, ceux-ci maîtrisent à la fois la forme et le contenu des entreprises de l’Ombudsman. Ce sont leurs propres intérêts, selon leur propre perspective, qui est en jeu. Toutefois, le pouvoir qui découle directement de ce sentiment de propriété n’est ni institutionnalisé ni constitutionnalisé. Il doit être dérivé du soutien public et non de moyens exécutoires. Sa force vient de la vox populi, ce qui signifie qu’il doit constamment être renforcé et ravivé par l’usage duquel il provient. C’est dans sa capacité d’exercer des pressions publiques dans le cadre de ses fonctions que l’Institution d’ombudsman voit sa force se raffermir ou s’émousser : en d’autres termes, ça passe ou ça casse. C’est la manière dont son pouvoir est exercé qui déterminera avec le temps sa légitimité. Un gouvernement jugé incompétent peut être renversé. Une administration incompétente, voire corrompue, peut provoquer sa propre destitution, mais cela ne supprime pas la structure constitutionnelle de l’État. Il en va tout autrement avec l’Institution d’ombudsman. Une utilisation non judicieuse de son pouvoir pendant une période prolongée peut provoquer sa disparition.

L’ultime source du pouvoir est celui, pur, de l’État, avec ses tribunaux et ses mécanismes d’exécution de la loi. Le gouvernement adopte la loi, la Cour suprême l’interprète ; c’est cette loi interprétée qui sera appliquée, par la force si nécessaire. Ce schéma ne correspond pas à la réalité de l’Ombudsman. Faisons un saut dans le passé et rappelons-nous la visite du pape en Europe de l’Est dans les années 80. Les plus optimistes à l’Ouest se réjouissaient de l’effet de démocratisation que ce geste aurait sur les sociétés non démocratiques de l’Est. Les plus cyniques, eux, adoptèrent une attitude fort différente, incarnée dans cette désormais fameuse question : « Quel est le réel pouvoir du Souverain Pontife? » La force de l’Ombudsman est précisément qu’il n’a pas de pouvoir coercitif. Par conséquent, il ne représente pas une menace directe pour l’État. Toutefois, l’un des pièges dans lequel il risque à tout moment de tomber est justement la présence imminente de forces qui tendraient à le fragmenter, un piège contre lequel il peut lutter, mais qu’il ne pourra jamais vaincre.

Forum of Canadian Ombudsman-FR