Balance and Values – The Many Roles of an Ombudsman

Équilibre et valeurs – Les multiples rôles des ombudsmen

Nathalie Des Rosiers

 

Projet d’un discours de fin de repas devant être prononcé à l’occasion de l’assemblée annuelle du Forum canadien des Ombudsmen, Ottawa, 1er avril 2003.

 

    Préambule

  1. Je vous remercie de m’avoir invitée. Je suis très heureuse de m’associer à cette première assemblée annuelle du Forum canadien des ombudsmen. C’est une occasion importante que de viser à créer des lieux de réflexion et d’échanges entre ombudsmen. Au cours de mes remarques, je vais tenter d’expliquer pourquoi un tel forum devrait être très utile puisqu’à mon avis, le rôle de l’ombudsman deviendra de plus en plus significatif dans nos sociétés diversifiées et complexes. C’est un rôle qui, comme les autres conférenciers l’ont démontré, demande certains attributs d’indépendance et de flexibilité et aussi beaucoup de créativité, d’intégrité et de courage de la part de la personne qui détient le titre et de son équipe.
  2. J’ai intitulé ma présentation « Équilibre et valeurs » parce qu’il me semble que l’ombudsman, qu’il ou elle répond aux plaintes des citoyens à l’égard de leur gouvernement, des étudiants à l’égard de l’administration universitaire ou des consommateurs à l’égard d’une grande organisation vise tout d’abord la protection de certaines valeurs, des valeurs d’équité et d’imputabilité. On a aussi souvent veiller à la promotion de certaines valeur sociales par la création d’ombudsman, le Commissariat aux langues officielles, le Commissariat à la protection de la vie privée, etc. Ce rôle de promotion de valeurs est d’ailleurs bien explicité par R. Gregory et P. Hutchesson, à la p. 15 de leur ouvrage intitulé The Parliamentary Ombudsman (1975), appellent « l’un des dilemmes de notre époque », savoir que « dans l’État moderne … l’action démocratique n’est possible qu’au moyen de l’organisation bureaucratique; mais la puissance bureaucratique, si elle n’est pas bien contrôlée, tend elle-même à détruire la démocratie et ses valeurs », cité par le juge Gonthier dans Lavigne c. Canada, Commissariat aux langues officielles.
  3. Je veux aussi parler d’équilibre parce que ces valeurs doivent se voir reflétées dans un contexte de rapports de gouvernance : rapports souvent inégalitaires, entre le citoyen et le fonctionnaire, entre l’étudiant et l’administration universitaire, la personne d’appartenance minoritaire et le groupe linguistique majoritaire. L’ombudsman est donc un agent régulateur de ce rapport de pouvoir en regard de certaines valeurs. Il ou elle vise souvent à rééquilibrer ce rapport.
  4. Ce rôle régulateur est bien détaillé dans les écrits académiques dans le domaine. En annexe, J’inclus un document qui résume les écrits académiques sur le sujet d’ombudsman. Des copies additionnelles dans les deux langues officielles sont disponibles aux bureaux de la Commission du droit du Canada.
  5. Je veux me pencher sur trois de ces rôles, la résolution de conflits, la prévention et le changement, en regard des thèmes de l’équilibre et des valeurs. Je me permettrai de terminer sur une réflexion sur les propos de Oosting, « it is part of the role of the ombudsman to find ways to make sure that internal complaint procedures function more efficiently: The better the government functions, and the greater the effectiveness of these internal complaints procedures, the less the ombudsman will have to do. But is it not precisely the task of each ombudsman to try to put himself (or herself) out of a job? »
  6. L’ombudsman, la résolution de conflits et l’équilibre dans les rapports

      1. C’est Roberta Jamieson qui a bien expliqué comment la fonction d’ombudsman visait à résoudre les conflits de façon souple, une résolution qui visait la participation des acteurs, le plaignant et l’administration dans le cadre d’un processus modéré par l’ombudsman. : « The ombudsman is one such instrument for conflict resolution which is evolving from historic origins into a highly effective and attractive option. The ombudsman concept involves the public, on the one hand, who calls upon the ombudsman for assistance and government, on the other, which may be obliged to submit to external scrutiny, but who at the end of the day decides if it will agree to an appropriate and adequate resolution. The ombudsman is squarely in the middle. »
      2. Les avantages de l’ombudsman comme agent de résolution de différends sont bien connus: le processus est accessible et peu ou à tout le moins coûteux que les processus judiciaires. L’accessibilité est non seulement financière mais aussi intellectuelle. Souvent et c’est bien connu, l’ombudsman explique au citoyen comment l’administration fonctionne. Il ou elle permet une éducation du public qui est mieux en mesure d’articuler ses plaintes ou ses attentes.
      3. J’insiste ici pour souligner que comme tout médiateur ou autre agent de résolution de différends, l’ombudsman doit se préoccuper du déséquilibre dans les rapports sociaux. Son rôle implique une traduction des valeurs de la société (ou d’une organisation) dans un cadre dynamique : celui de l’interaction concrète dans un cas précis. C’est dans cette interaction marquée par l’inégalité des ressources que l’ombudsman doit opérer. Souvent la partie la plus vulnérable est le citoyen, l’étudiant ou le consommateur, mais à l’occasion il se peut qu’une administration soit victime de chantage ou soit plus symboliquement vulnérable. L’ombudsman est au cœur de cette interaction marquée par l’inégalité de pouvoir.
      4. L’aspect non coercitif de la résolution de différends est libérateur, dit Jacoby, il permet de résoudre le conflit en convainquant les parties, surtout l’administration, du bien-fondé du règlement. Il est très ironique que de plus en plus les tribunaux visent à utiliser des modes alternatifs de résolution de conflits pour capter les avantages de ces processus : avantages au niveau de la responsabilisation des citoyens et de leur participation à leur gouvernance. En effet, de plus en plus, de pratiques de justice réparatrice en droit criminel et de médiation en droit civil par exemple visent à passer de la justice dispensée à la justice négociée pour reconnaître que les citoyens préfèrent avoir voix au chapitre dans la résolution de leurs conflits et que la parole donnée (plutôt que l’édit obéi) peut mieux garantir une mise en vigueur réaliste. Les ombudsmen avaient découvert cela , il y a très longtemps.
      5. C’est donc dans un contexte accessible de résolution de conflits par la négociation que l’ombudsman vise à rétablir des rapports sains, mieux équilibrés où l’administration particulièrement a l’occasion de réfléchir sur l’exercice de son pouvoir. En effet, la réponse à la plainte individuelle devrait permettre une réflexion de la part de l’administration : est-ce que le résultat est bien celui qu’on avait envisagé ? Est-ce que le résultat est bien compris des consommateurs? Peut-on améliorer le processus?
      6. L’ombudsman doit être sensible au déséquilibre entre les parties et le faire avec intégrité. À ce titre, l’ombudsman doit tenir compte des développements dans la théorie de résolution de conflits. Ce forum d’échange devrait donc faciliter le partage des connaissances à propos des nouvelles tendances dans la résolution négociée de conflits.
      7. Mentionnons aussi les travaux de Trudy Govier sur la confiance où elle vise à étayer quand , comment et pourquoi les gens ont confiance… Elle suggère que nous avons confiance dans des processus et dans des personnes. La crédibilité du processus et l’intégrité de la personne qui met en marche ce processus sont essentiels à l’instauration de la confiance. La résolution de conflits par l’ombudsman doit s’imprégner de ces idées : il s’agit de s’assurer que les gens ont confiance dans la fonction d’ombudsman et dans la personne qui détient le poste.
      8. L’ombudsman, la prévention et les valeurs démocratiques

      9. Le rôle préventif des interventions de l’ombudsman est bien connu : la plainte individuelle sert de catalyseur pour une analyse de difficultés systémiques. « Educating a decision maker or respondent to become more sensitive to diversity, or to develop problem-solving skills, may be one of the more valuable contributions an ombuds can make to an organization, » dit Wagner,
      10. Certainement, c’est à cet égard que l’ombudsman doit faire preuve de créativité According to Wagner, the teaching function may occur in various settings.The ombuds may work with individuals explaining policies, clarifying cultural differences and helping parties see the other side to the dispute. The ombuds might also plan training sessions for individuals or groups in conflict resolution techniques or negotiation skills. As Wagner expresses, the ombuds is routinely giving people information about policies and procedure and suggesting a range of options for the individual to consider.
      11. C’est en faisant la promotion des valeurs mises de l’avant par sa loi habilitante ou les règlements lui conférant son pouvoir, que l’ombudsman remplit cette fonction. Il est important de réfléchir sur cette promotion des valeurs. Tout ombudsman est au service de certaines valeurs démocratiques qu peuvent différer : le Commissariat aux langues officielles, le Commissariat à la vie privée, et le vérificateur général visent l’articulation et la promotion de certaines valeurs démocratiques : l’usage de la langue minoritaire, la protection de la vie privée et l’intégrité des finances publiques par exemple. Les ombudsman organisationnels visent à assurer un bon service à la clientèle et des valeurs d’équité et de respect de la diversité par exemple.
      12. C’et mon prédécesseur Rod Macdonald qui dans un discours aux tribunaux administratifs de la Colombie britannique suggérait que la responsabilisation suppose un sens moral, une ligne de conduite, et la plus importante mission du dirigeant de l’organisme est de susciter ce sens moral. À son avis, les règles de fonctionnement internes d’un organisme sont à même de déterminer si l’organisme pourra jouer ce rôle de promoteur de valeurs morales. Un organisme « malsain », inspiré de principes dictatoriaux ne pourra pas à l’extérieur faciliter la promotion de valeurs de promotion de la participation des citoyens. La structure interne des bureaux d’ombudsman est en elle-même un élément de l’enseignement qu’ils font auprès des administrations. Si le processus est rigide, inefficace, et douloureux, il sera difficile de faire la promotion ailleurs de mécanismes souples, réactifs, sensibles et justes. L’expérimentation qui se fait au sein des organismes ombudsman sert la fonction d’enseignement et de prévention. D’une certaine façon, ce forum pourra permettre d’échanger sur les méthodes visant à faciliter les aménagements internes qui visent à permettre un message clair à l’externe.
      13. L’ombudsman devra aussi faire preuve de créativité face à la transformation des pratiques gouvernementales. De plus en plus, les gouvernements délèguent au marché ou aux collectivités le soin de mettre en œuvre des programmes de dépannage, de contrôle ou de soutien. Cette transformation devra se refléter dans de nouvelles pratiques chez les ombudsmen. L’abus de pouvoir ne se fera peut-être plus aux mains d’un fonctionnaire surchargé mais d’un bénévole, d’un partenaire privé moins sensible aux valeurs d’intérêt public. Il faudra donc faire preuve de flexibilité et de créativité pour permettre que les valeurs de justice et d’équité se voient reflétées dans tous les secteurs de la société qui participent à la gouvernance.
      14. Il ne fait aucun doute que le développement de modèles d’ombudsmen pour protéger certaines valeurs de notre société continuera d’être utiliser. C’est un mécanisme très efficace dans nos démocraties. On peut imaginer la création d’ombudsman pour la protection des valeurs environnementales, la protection des intérêts des pays en voie de développement, des valeurs des Premières Nations. Le vrai défi sera la réconciliation entre les valeurs qui souvent s’opposeront – comme dans la cause Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles). La prochaine étape sera donc l’élaboration de réflexions qui tentent d’incorporer l’ensemble des valeurs dans l’administration. C’est un processus de réconciliation de valeurs disparates et à l’occasion conflictuelles que les ombudsmen sont habitués à faire.
      15. L’ombudsman – agent de changements : du court au long terme

      16. La réflexion d’Oostrin à l’effet que le bon ombudsman est celui ou celle qui vise à l’élimination de sa position fait sourire. Mais elle correspond à un des rôles de l’ombudsman qui est souvent peu développé : sa contribution au développement d’une culture d’échanges et de délibérations. Cette contribution se fait évidemment à deux niveaux : au niveau des plaignants et au niveau des administrations.
      17. La contribution à l’éducation des administrations est bien développée : c’est le rôle préventif mentionné plus haut qui vise la mise en vigueur de bonnes pratiques administratives et le développement d’une culture administrative en accord avec les valeurs démocratiques. Une culture administrative attentive aux besoins de sa clientèle et qui vise toujours à améliorer ses pratiques.
      18. Mais l’ombudsman contribue aussi à l’habilitation des plaignants et à leur participation à la société. Savoir comment sa plaindre, comment revendiquer, comment demander plus est un atout dans une société démocratique. La contribution de l’ombudsman à la formation d’une société civile qui connaît bien ses droits, qui sait les exercer et qui sait les exiger ne doit pas être minimisée.
      19. En d’autres termes, le but de l’ombudsman est non seulement de résoudre à court terme les conflits engendrés par des administrations souvent insensibles, ou de promouvoir à moyen terme une culture administrative qui sait s’adapter aux besoins de sa clientèle et qui respecte les valeurs fondamentales de la société mais aussi à long terme de viser une citoyenneté qui sait résoudre ses conflits et qui sait demander d’être bien traitée.
      20. L’habilitation des citoyens et de leur participation engagée à la gouvernance est donc un des buts ultimes de l’ombudsman : il s’agit d’enseigner la résolution de conflits entre petits et grands, entre faibles et puissants, la promotion de valeurs trop souvent sacrifiées dans la poursuite de l’efficacité et l’habilitation d’une citoyenneté et d’administrations engagées dans des rapports harmonieux. Peut-être une fois que tout cela sera réalisé, on pourra, comme le dit Oostins, se dispenser des services d’un ombudsman …
Forum of Canadian Ombudsman-FR