The Quebec Ombudsman: his Role, His Power, His Action

Le protecteur du citoyen du Québec, son rôle, son pouvoir, son action fondements legislatifs et jurisprudentiels, parallele avec l’ombudsman de l’Ontario

Jean-Claude Paquet,
Conseiller juridique de la Protectrice du citoyen du Québec

  1. L’indépendance de la fonction d’« Ombudsman », ou Protecteur du citoyen

    • Une fonction créée par l’Assemblée nationale, qui participe du pouvoir parlementaire;
    • dirigée par un officier public indépendant, nommé par l’Assemblée nationale, à qui seule il fait rapport;
    • le Protecteur nomme lui-même son personnel;
    • voir :
      • Loi sur le Protecteur du citoyen, c. P-32, a. 1 à 11 (la LPC);
      • Loi sur l’Ombudsman de l’Ontario, chapitre O.6 (ci-après, Loi de l’Ontario) a. 2 à 11 ;
      • British Columbia Development Corporation et Friedmann, Ombudsman [1984] 2 R.C.S. 447, p. 450 à 462 ;
      • Brun et Tremblay, p. 693 à 698.
  2. Son rôle : prévenir et corriger les erreurs et les injustices

    • Un peu d’histoire et de sciences politiques (Friedmann, p. 458 à 467);
    • nature « réparatrice » de la LPC, une loi dite « favorable »; sujette à une directive d’interprétation large (Friedmann, P.-A. Côté);
    • l’article 13 LPC : le Protecteur du citoyen intervient :
      • chaque fois qu’il a des motifs raisonnables de croire qu’une personne ou un groupe de personnes a été lésé ou peut vraisemblablement l’être par l’acte ou l’omission d’un organisme public »
      • « de sa propre initiative ou à la demande de toute personne » ;
    • Loi de l’Ontario, a. 14 : l’ombudsman enquête : « sur les décisions prises, les recommandations formulées, les actions accomplies ou les omissions faites par une organisation gouvernementale dans le cours de ses actions et qui affectent un particulier ou un groupe de particulier à ce titre ».
  3. Ses pouvoirs : intervention, enquête, accès aux documents

    • Compétence sur les « organismes publics » du Gouvernement du Québec (a. 14 à 17 LPC);
    • Loi de l’Ontario, a. 1 et 14 : compétence sur les « organisations gouvernementales » ;
    • accessibilité : gratuit, sans formalisme, assistance par le personnel (art. 21 LPC);
    • lorsqu’il intervient, il invite l’organisme public « à se faire entendre », c’est-à-dire à donner les informations nécessaires et fournir son point de vue, et « s’il y a lieu, à remédier à la situation préjudiciable » (a. 23 LPC); Loi de l’Ontario, a. 18 (1o), (2o) et (4o) ;
    • « l’intervention du Protecteur… est conduite privément », tant auprès de l’Administration qu’en ce qui concerne le citoyen (a. 24 LPC); Loi de l’Ontario, a. 18 (2o) ;
    • l’intervention peut comporter une enquête (a. 24 LPC); Loi de l’Ontario, a. 19 ;
    • en vertu de ses pouvoirs de commissaire enquêteur, le Protecteur peut exiger tout document, renseignement ou dossier détenu par l’organisme et obtenir réponse à toutes ses questions (a. 25 LPC et Loi sur les commissions d’enquête; a. 171 Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, la LAI); Loi de l’Ontario, a. 19 ;
    • il n’est pas soumis, en ce qui concerne ses interventions, à la procédure de demande d’accès aux documents de la Loi sur l’accès (a. 171, LAI).
  4. Son action : au-delà de la légalité, fondée sur l’équité et la raisonnabilité

    • 4.1 Nature de son action

    • l’un des « grands censeurs de l’Administration » (Patrice Garant), il n’est « ni un parlementaire, ni un ministre, ni un juge, mais tout simplement un citoyen… dont les pouvoirs d’enquête et de recommandation ont été reconnus législativement, institutionnalisés et organisés de façon nouvelle » (Louis Marceau, premier Protecteur du citoyen);
    • il ne possède pas de pouvoir coercitif et ne peut donc forcer un organisme à réparer un tort;
    • il n’exerce pas un contrôle judiciaire, mais « un contrôle de l’exercice de la fonction exécutive différent des voies parlementaires classiques, susceptible de satisfaire les griefs d’individus isolés » (Brun et Tremblay, Droit constitutionnel, p. 698) ;
    • son seul pouvoir est celui de recommander : il agit par la persuasion : il exerce une « magistrature de persuasion » (Patrice Garant) ;
    • « les manquements susceptibles de fonder son intervention sont de deux ordres. Les uns concernent la légalité du comportement de l’autorité administrative (violation de la loi, erreur de droit ou de fait, discrimination, détournement de pouvoir discrétionnaire). Les autres concernent la notion plus souple d’équité dans l’action gouvernementale et expriment de manière plus spécifique la mission du Protecteur (caractère déraisonnable, injuste ou abusif du comportement de l’autorité administrative. » (Issalys, Lemieux, p. 291) ;
    • voir, sur les motifs d’intervention, l’article 26.1 LPC; Loi de l’Ontario, a. 21.
    • la notion d’équité :
      • l’équité est « bâtie autour du sentiment naturel de ce qui est juste et non du droit positif »; le Médiateur de la République française l’a définie comme :

        « un correctif du droit écrit quand l’application de celui-ci entraîne des conséquences manifestement disproportionnées. C’est également un complément permettant de combler les lacunes de la loi et de la réglementation quand un cas précis n’a pas été envisagé par celles-ci. Application d’une norme de justice naturelle à une situation particulière, l’équité permet d’adapter les conséquences de la loi, nécessairement générale, à la complexité des circonstances et à la singularité des situations concrètes. » (Tiré de « L’argument de l’équité », le Médiateur de la République, France http://www.médiateur-de-la-république.fr/médiateur/role/equite.htm)

      • 4.2 Ses principaux « outils »

    • Au Québec, il bénéficie depuis 1998-2000 de deux instruments législatifs d’importance pour appuyer son action, lesquels ont codifié les principes d’équité procédurale, le « duty to act fairly », de même que consacré les notions de transparence de l’Administration, d’accessibilité des services et de qualité de ceux-ci, principes et notions qu’il avait consignés dès 1994 dans son « Pacte social » (http://www.ombuds.gouv.qc.ca/fr/mandat/pacte/htm);
    • la Loi sur la justice administrative (L.R.Q., chap. J-3) a incorporé en 1998, dans la législation québécoise, le « respect du devoir d’agir équitablement » et y a inscrit les grandes règles de l’équité procédurale, faisant de la LJA la loi fondamentale de la justice administrative, et amenant la révision de toutes les lois québécoises pour s’y conformer;
    • la Loi sur l’administration publique (L.Q. 2000, chap. 8) énonce « le respect du principe de la transparence » et oblige ministères et organismes fournissant directement des services aux citoyens à rendre publique « une déclaration contenant ses objectifs quant au niveau des services offerts et quant à la qualité des services » ; cette déclaration doit porter notamment sur la diligence avec laquelle les services devraient être rendus et fournir une information claire sur leur nature et leur accessibilité.
      • 4.3 Les différents modes d’action

    • il procède par avis, recommandations ou rapports (section VI, a. 26 à 29 LPC); Loi de l’Ontario, a. 21 (3o), (4o) et (5o);
    • par avis
      • lorsqu’il est d’avis qu’il n’existe aucune situation préjudiciable ou qu’on y a remédié adéquatement, il en avise les parties intéressées, citoyen et organisme (a. 26 LPC); Loi de l’Ontario, a. 22 (1o);
      • il avise par écrit le dirigeant d’un organisme public chaque fois qu’il estime que cet organisme :
        • légalité du comportement :
          • « ne s’est pas conformé à la loi » (a. 26.1, 1o LPC);
          • « dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, a agi dans un but injuste, en se fondant sur des motifs qui ne sont pas pertinents ou en n’en motivant pas l’exercice lorsqu’il devait le faire » (a. 26.1, 5o LPC);
          • « a commis une erreur de droit ou de fait » (a. 26.1, 4o LPC);
        • équité et raisonnabilité dans l’action gouvernementale :
          • « a agi de façon déraisonnable, injuste, abusive ou d’une manière discriminatoire » (a. 26.1, 2o LPC);
          • « a manqué à son devoir ou a fait preuve d’inconduite ou de négligence » (a. 26.1, 3o LPC);
        • voir la disposition équivalente en Ontario : Loi de l’Ontario, a. 21;
    • par recommandation :
      • il peut recommander des mesures correctives à un organisme et requérir d’être informé des mesures prises pour remédier à la situation préjudiciable (a. 26.2 LPC); Loi de l’Ontario, a. 21 (3o);
    • par rapport écrit :
      • après une recommandation à un organisme, et lorsque aucune mesure satisfaisante n’est prise dans un délai raisonnable pour remédier adéquatement à la situation, le Protecteur peut [Loi de l’Ontario, a. 21 (4o)]:
        • en aviser par écrit le gouvernement (a. 27 LPC); ou
        • exposer le cas dans un rapport spécial ou dans son rapport annuel; (a. 27 LPC);
        • dans son rapport annuel (Loi de l’Ontario, a. 11) à l’Assemblée nationale, le Protecteur :
          • expose les cas où il a fait une recommandation ou donné un avis (a. 28 LPC);
          • expose les mesures correctives prises par l’autorité concernée, s’il y a lieu (a. 28 LPC);
          • indique sommairement, pour chaque organisme, le nombre, la nature et l’issue de toute intervention; (a. 27.3 LPC);
    • commentaire public – le Protecteur peut également, lorsqu’il le juge d’intérêt public, commenter publiquement un rapport soumis à l’Assemblée nationale ou une intervention faite, ou même une intervention en cours (a. 27.4 ; LPC) (Loi de l’Ontario, a. 22 (1o).
  5. Circonstances dans lesquelles le Protecteur peut ou doit refuser d’intervenir

    • Il ne peut intervenir :
      • lorsque la personne lésée dispose d’un « recours légal, susceptible de corriger adéquatement et dans un délai raisonnable la situation préjudiciable »; Loi de l’Ontario, a. 17 (4o) ; il ressort de la discrétion du Protecteur, et non de l’organisme, d’apprécier l’existence et la suffisance du « recours légal adéquat » (a. 18 (1o) et (2o) LPC);
      • à l’égard d’un organisme ou d’une personne alors que ceux-ci sont tenus d’agir judiciairement (a. 18 (3o) LPC), ce qui inclut la fonction juridictionnelle de l’Administration ; cependant, il conserve compétence sur les aspects administratifs de l’organisme ; Loi de l’Ontario, a. 13 (a);
      • dans le cadre de relations de travail avec la personne dont les intérêts sont visés (a. 18 (5o) LPC;
    • il doit refuser d’intervenir :
      • lorsqu’un recours exercé devant un tribunal judiciaire, par une personne visée par l’intervention, porte sur les faits fondant l’intervention (a. 19 LPC); Loi de l’Ontario, a. 14 (a);
      • lorsqu’il s’est écoulé plus d’un an depuis que la personne a eu connaissance des faits, à moins de circonstances exceptionnelles qu’il apprécie lui-même (a. 19 LPC) ; Loi de l’Ontario, a. 17 (1o) a);
    • il peut refuser d’intervenir :
      • lorsque la personne refuse ou néglige de fournir les renseignements nécessaires (a. 19.1 LPC);
      • lorsque la demande est frivole, vexatoire ou de mauvaise foi (a. 19.1 LPC); Loi de l’Ontario, a. 17 (2o) a);
      • s’il estime qu’une intervention n’est pas utile eu égard aux circonstances (a. 19.1 LPC) ; Loi de l’Ontario, a. 17 (1o) b).
  6. La veille parlementaire et l’intervention systémique

    • Veille parlementaire – le Protecteur du citoyen prend connaissance des projets de loi et de règlement, procède à leur analyse pour identifier les impacts d’ordre administratif, économique ou social, ou déceler les effets préjudiciables pour le citoyen; il peut intervenir auprès de l’Assemblée nationale ou de l’Administration, par mémoire ou lettre, pour mettre de l’avant des propositions de modifications susceptibles d’améliorer le projet et d’éviter des « lésions » aux citoyens;
    • Interventions d’ordre systémique – le Protecteur peut, en vue de remédier à des situations préjudiciables qu’il a constatées, appeler l’attention d’un dirigeant ou du gouvernement sur des réformes législatives, réglementaires ou administratives, dans l’intérêt général (a. 27.3 LPC) ; [Loi de l’Ontario, a. 22 (3o), (4o) et (5o)] ; de telles interventions peuvent amener des changements législatifs et sociaux (ex. : le partage du logement pour les assistés sociaux au Québec) ou la réparation d’injustices graves, au-delà des strictes obligations légales de l’Administration (exemple : l’indemnisation pour les Orphelins de Duplessis).
  7. Autres dispositions pertinentes

    • Le Protecteur du citoyen bénéficie d’une immunité de poursuite en raison d’actes officiels accomplis de bonne foi dans l’exercice de ses fonctions (a. 30 LPC); Loi de l’Ontario, a. 24;
    • il bénéficie également d’une clause privative complète (a. 31 et 32 LPC); Loi de l’Ontario, a. 23 ;
    • il est assujetti, comme son adjoint et son personnel, à des obligations de confidentialité (a. 5, 11, 24, 33 et serment de confidentialité); Loi de l’Ontario, a. 12 et 18 (2o) ;
    • il ne peut être contraint de témoigner sur un renseignement obtenu dans l’exercice de ses fonctions ni de produire un renseignement contenant un tel renseignement (a. 34 LPC); Loi de l’Ontario, a. 24 (2o);
    • malgré l’article 9 de la Loi sur l’accès, nul n’a droit à un tel document, obtenu dans l’exercice des fonctions du Protecteur (a. 34 LPC);
    • cependant, une personne concernée par un renseignement nominatif qu’il détient à son égard a le droit de recevoir communication de ce renseignement; dans ce cas, les restrictions au droit d’accès de la LAI s’appliquent (a. 83 et 87 Loi sur l’accès);
    • la Loi sur la fonction publique ne s’applique pas au Protecteur, ni à son adjoint ou ses employés (a. 36 LPC); il a cependant adopté, par politiques, les conditions de travail de la fonction publique ; le gouvernement détermine le nombre d’employés et les barèmes de rémunération (a. 11 LPC); Loi de l’Ontario, a.
  • Reference works:

    • British Columbia Development Corporation et Friedmann, Ombudsman [1984] 2 R.C.S., 447, p. 449 à 461;
    • BRUN, Henri et TREMBLAY, Guy, Droit constitutionnel, 4e édition, Éditions Yvon Blais, 2001, p. 693 à 698.
    • CÔTÉ, Pierre-André, Interprétations des lois, 3e édition, Les Éditions Thémis, 1999, p. 629 à 633.
    • GARANT, Patrice, Droit administratif, 4e édition, Les Éditions Yvon Blais Inc., Cowansville, 1996, p. 698.
    • ISSALYS, Pierre et LEMIEUX, Denys, L’action gouvernementale, Précis de droit des institutions administratives, 2e édition, Les Éditions Yvon Blais, Cowansville, 2002, p. 321;
    • MARCEAU, Louis « Le Protecteur du citoyen, les institutions publiques traditionnelles et les tribunaux administratifs », [1970] Revue du barreau, tome 30, no 1, p. 67.
    • MOCKLE, Daniel, Justice administrative et équité, Revue du Barreau canadien, volume 78, juin 1999, p. 146.
Forum of Canadian Ombudsman-FR